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“三保”政策成心患 瘟疫加霜更加难

这场瘟疫带给中共的是全方位危机。习当局研判,危机最可能的两个爆发点,一是中共内斗失控,一是基层管治失控。网络上流传的据说是习近平4月8日主持政治局常委会议时的讲话纪要,即是前者的某种反映;而今年以来中共一再突出强调“三保”——支持基层政府保基本民生、保工资、保运转,则反映了后者。

虽然,中共历来有“基础不牢地动山摇”的说法;甚至,2018年起开展为期三年的所谓“扫黑除恶专项斗争”(有论者称为“基层争夺战”),称2019年为“基层年”,动作不断;但是,鉴于中共政权的性质和当前状态,“认认真真搞形式,扎扎实实走过场”的官场作风,大陆基层的矛盾现状,中共根本无法夯实基层管治基础。本文略谈中共“三保”之难。

“三保”作为中共的一项政策,施行已久。这与“三农”问题相关,但不等同于“三农”问题。“三保”表象上是财政问题、行政问题,实质上暴露的是深层次的社会制度问题、改革失败问题、中共执政失败问题。例如,中共执政了70年,所谓“改革开放”也40多年了,连个作为近代国家体制核心要素的税收法定、公共财政制度都还没建立起来,那它这几十年都干了什么,它几十年里的“治理能力和治理体系”都是些什么东西?

中共窃国后,长期实行城乡二元体制,城乡分割,剥夺农民来开展工业化,城乡差别严重。1978年以来,在所谓经济增长的“中国奇迹”的背景中,上述问题并未得到根本性解决,主要转化为“三农”问题了,“农民真苦,农村真穷,农业真危险”。

而使“三保”问题凸显的,则直接源于为壮大中央权威,中共于1994年搞的分税制改革,大大提高了财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重。分税制致使财权重心层层上移,事权层层下行,这导致了地方财政的困境。有种说法是“中央财政盆满钵满,省级财政有序运转,市级财政跌跌撞撞,县级财政天天哭喊”。

以2019年为例:根据中共公开数据,全国GDP约99万多亿,财政收入(本文仅计算全国一般公共预算收入+全国政府性基金预算收入,下同)27万多亿;27万多亿财政收入中,中央占比约34%,地方占比约66%。然而,全国财政支出33万多亿元中,中央本级支出仅占11.58%,地方支出高达88.42%。

在这么一种框架下,地方财政尤其县级财政如何能好得起来?地方各级政府尤其县级政府如何能够有效运转?又如何能够充分提供其行政区域内公共服务?

早在2010年,中共《财政部关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》颁布,提出县级基本财力保障机制以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标,保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实中央各项民生政策的基本财力需要。并分别于2013年和2017年进行了具体政策调整。

“三保”的范围被明确为:县级政府承担的人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等。县级财政搞不了“三保”,中央财政就来补窟窿。2012年8月,据中共时任财政部长谢旭人向全国人大常委会报告关于县级基本财力保障机制运行情况时所提供的数据,中央财政逐年加大对县级基本财力保障的支持力度,2010年年下达县级基本财力保障机制奖补资金475亿元,2011年增加到775亿元,2012年又增加到1075亿元。2013年为1525亿元。

近年来大陆经济增长持续下坠,经济形势日益恶化,县域经济更是当前中国经济转型的真正”短板”,“三保”压力越来越大。

去年10月18日,财政部出台《关于提前下达2020年县级基本财力保障机制奖补资金预算的通知》,提前下达资金总额2438亿(含深度贫困地区县市区脱贫攻坚资金)。

去年末,中共病毒(武汉肺炎)爆发,大陆经济形势雪上加霜,财政收入下降幅度较大,“三保”成为中共的心头之患。

今年初,中共财政部长刘昆亲自挂帅工作领导小组保“三保”。2月9日,刘昆“在全国强化疫情防控重点保障企业资金支持电视电话会议上的讲话”提出,要切实兜牢地方“三保”底线。做好维护社会稳定工作,是有效应对重大疫情的重要保障。保工资、保运转、保基本民生是保持社会稳定的“压舱石”。当前疫情防控形势严峻复杂,做好“三保”工作尤为重要。要落实好“县级为主、省级兜底”的原则,省级财政部门要密切监控各地情况,切实落实“三保”要求,不得出现“三保”无法保障的情况。

3月3日,中共国务院常务会议决定加大对地方财政支持。会议确定,阶段性提高地方财政留用比例。3月1日至6月底,在已核定的各省份当年留用比例基础上统一提高5个百分点,新增留用约1100亿元资金,全部留给县级使用。(据《证券日报》记者不完全统计,为增强地方财政保障能力,截至3月4日,财政部已提前下达了2020年各项转移支付预算,涉及财政资金总规模超过2.7万亿元。)

4月17日中共政治局会议中,从之前提的“六稳”转向“六保”,把“三保”融入其中。“六保”即保居民基本就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保供应链稳定、保基层运转。这表明习当局对当前形势的危险性虽未透彻认识,但较之前的认识已有所深入。

然而,相对于疫情冲击的严重性、持续性与二次爆发的可能性,中共上述措施并不足以充分“三保”。

我们先来看一个“三保”困境实例。大陆《瞭望》新闻周刊2020年第18期日报道,记者在中部某省调研时,有县长反映,受疫情影响,有的县国库款真实余额安全“红灯”已亮,库款余额中可用部分已不足以支付该县一个月的工资支出,财政运行风险比债务风险更火烧眉毛。

离奇的是,当记者向该省财政厅询问时,得到的回复却是:当前县财省管,省财政厅监测数据显示国库款“正常”。对此,记者调查了解到,一些县级财政部门会通过“压库”方式,掩盖国库款安全风险。一名县长说,县财政部门会把一些政府性基金或专项款等暂时无法使用的资金,转移放到国库账上。这些钱“能看不能用”,目的就是为了让上级监测到的国库款余额保持在安全水平内。“因为国库款一旦低于安全水平,会被省财政厅约谈,所以我们要‘压库’。”这个案例表明,中共官方数据和实际情况存在差距,而且差距难以评估。

而且,这个案例应该不是孤例。瘟疫爆发之前,2019年6月,中国财政科学研究院发布的调研数据显示,由于受经济下行和区域发展分化,部分地方财政收支矛盾凸显,中西部地区财政自给率不足50%。而据山东大学经济学院教授李一花等人研究,全国约有60%左右的县保工资、保运转压力增大。瘟疫爆发之后,这种情况自然更加恶劣。

我们再看一个省级政府的“三保”情况。5月19日,广西自治区政府常务会议听取了基层“三保”工作专班工作汇报。会议指出,今年突如其来的新冠肺炎疫情对经济运行造成严重冲击,一方面财政收入大大减少,另一方面刚性支出增加,财政“紧平衡”特征更为明显,使得基层“三保”难度陡增。

广西情况具有普遍性。根据中共官方数据,1~3月,全国一般公共预算收入为45984亿元,同比下降14.3%,同期全国一般公共预算支出为55284亿元,同比下降5.7%。第一季度财政收入是改革开放以来最低的一次。而且,财政支出下降也不是好事,财政支出要提上来,增加公共支出,带动全社会需求的回升。在疫情期间,财政支出下降,意味着经济增长处于低速,财政支出没有花出去,又使得整个经济处于更加低迷的状态。

更重要的问题是,二季度和今年的经济、财政情况会如何?瘟疫还在全世界蔓延,欧美国家正在艰难抗疫,二次爆发、三次爆发随时都有可能。国际货币基金组织(IMF)4月14日预测全球经济将下降3%,与1月预测相比下调了6.3个百分点。大陆经济本已是沉疴难解,再来这个瘟疫,自然是凶多吉少。

如果上述判断大致不错的话,我们可以预计,今后一段时间中共要确保基层“三保”应是难上加难。

需要指出的是,县级财政困难更重要的是其自身的惯性,近几年已经是一年甚过一年,这场瘟疫只是把它更加激发出来而已。

“三保”要保住,县级财政困难要缓解,这需要真金白银。在可预见的时期内,“脱钩”日益成为现实,大陆经济形势将日益恶化,中央、地方财政收入都在下滑,钱从何来?

中共即使勉强“三保”,离基层有效管治仍有相当距离,社会稳定仍是悬在中共头上的达摩克里斯之剑。

“三保”政策成心患 瘟疫加霜更加难  2020-05-23 09:04  c1174733  头条

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